走出去智库（CGGT）观察
近期，欧盟对华“经济安全”政策工具正加速落地。2026年6月，欧盟领导人峰会密集研讨对华贸易规则调整，拟扩大《外国补贴条例》适用范围、酝酿对中国插电混动汽车加征反补贴税，同步推进关键原材料“去风险”布局，多维度升级现有贸易防御体系。
走出去智库（CGGT）观察到，当前中欧经贸正步入竞争与依存长期并存的新阶段，欧盟“去风险”政策持续工具化、制度化，但受限于供应链现实依赖，其对华核心产业链替代难以短期完成。欧盟传统反倾销、反补贴工具已临近效能边界，试图复刻能源领域“脱钩”经验推进供应链重构，却已显现出产业成本抬升、本土企业竞争力下滑等显性问题，博弈与对话共生将成为未来中欧双边互动的常态。
走出去智库深耕中国企业出海欧盟市场多年，聚焦外资安全审查、GDPR数据跨境合规、ESG体系建设等核心领域，可提供欧盟市场准入研判、法律合规落地、战略规划布局、跨境风险管控等一体化解决方案，全方位助力中企在欧盟市场合规经营、稳健深耕。
欧盟“经济安全”政策可采取哪些措施？今天，走出去智库（CGGT）编译布鲁盖尔研究所（The Brussels-based economic think tank）的文章，供关注欧盟政策的读者参阅。
要点
1、确保获得关键原材料（CRM）供应链已成为欧盟日益紧迫的优先事项。
2、欧盟自身的开采和加工能力仍然有限。欧盟在全球大多数标准金属的开采份额微乎其微，低于10%，而其加工份额则从锂的9.5%到石墨的49.4%不等。
3、更具针对性的方法应着重识别那些产量低但风险高的关键原材料，因为中国对这些原材料的集中持有构成了最大的经济安全威胁。
正文
文/Debora Revoltella、Fotios Kalantzis
布鲁盖尔研究所（The Brussels-based economic think tank）
关键原材料（CRM）对欧盟的绿色和数字化转型至关重要，是电池、半导体等各项技术的基础。预计到2050年，关键原材料的需求将大幅增长，但目前关键原材料供应链仍然高度集中，且易受地缘政治和市场风险的影响。此外，欧盟还面临着来自日本和美国日益激烈的竞争，这两个国家都在积极通过与第三国建立伙伴关系和国内投资来确保关键原材料的供应。
我们分析了欧盟核心原材料战略的内部和外部因素，数据涵盖60个核心原材料战略项目、欧盟与第三国的核心原材料战略伙伴关系以及包含核心原材料条款的贸易协定。我们发现，战略项目不太可能实现欧盟的自给自足目标，而战略伙伴关系尚未产生可衡量的贸易效应。迄今为止，贸易协定中的相关条款一直是欧盟最有效的对外工具，显著促进了欧盟核心原材料出口的增长。
欧盟应更好地将供应链风险管理投资与供应风险相匹配，通过战略伙伴关系和贸易框架加强供应链风险管理治理，并确保对供应链风险管理项目的支持。欧盟应谨慎对待美国主导的价格下限提案，而更倾向于与发展中国家供应商达成双边承购协议和开展多边合作，以实现广泛的供应安全目标。
1 、引言
作为电池、风力、太阳能电池板和半导体等技术的关键投入，关键原材料（CRM）是欧盟贸易和产业政策的战略重点。对包括钴、铜和锂在内的这些材料的需求不断增长，其驱动力在于满足气候目标和快速的技术变革。但全球需求的增长也凸显了欧洲供应链的重大脆弱性，尤其是在2000年代大宗商品价格飙升之后。
因此，确保获得关键原材料（CRM）供应链已成为欧盟日益紧迫的优先事项。欧盟一直致力于增加国内关键原材料供应，并提高资源利用效率，包括通过替代和回收利用等方式（Szczepanski，2021）。自2011年以来，欧盟委员会已发布五份关键原材料清单，并绘制了对第三国的依赖关系图（图1）。自2021年以来，欧盟委员会还与第三国建立了涵盖关键原材料的战略伙伴关系。
欧盟在关键矿物原料的供应方面尤其依赖中国，特别是中国的精炼和加工能力。然而，中国已表明准备实施出口管制，特别是2009年和2012年对稀土元素出口的限制，以及自2023年和2025年起对关键矿物及相关产品的管制（Teer，2026；Gormley等，2026），这表明关键供应链过度依赖外部资源存在风险。包括美国、日本和加拿大在内的其他主要经济体也在积极争夺关键矿物原料，同时寻求摆脱对中国的依赖。
图1：欧盟 CRM 进口来源
数据来源：布鲁盖尔研究所，基于CEPII BACI和欧盟CRMA官方名单。注：柱状图宽度与欧盟以外进口额成正比。附录中的表A1和表A2分别列出了“包含CRM条款的自由贸易协定国家”组和“CRM伙伴关系”组的国家。加拿大和智利均与欧盟签订了包含CRM条款的自由贸易协定，并建立了CRM伙伴关系；为避免重复计算，这两个国家仅列入前者组。
为应对这些挑战，欧盟于2024年通过了《关键原材料法》（CRMA，(EU) 2024/1252号条例）。该法为在欧盟内外开展战略性关键原材料项目制定了框架，这意味着上游原材料和下游清洁技术产能均遵循相同的供应安全和韧性原则。 欧盟的对外政策，包括与资源丰富国家（详见附录清单）建立的战略伙伴关系和自由贸易协定（FTA），是对《关键原材料法》的补充。
欧盟的应对措施受到了严厉批评（Blot，2024； Küblböck等人，2025；Tröster等人，2024）。欧洲审计院（ECA，2026）将供应链风险管理框架描述为“并非一项稳固的政策”。Hool等人（2024）强调了扩大国内开采规模以及实现多元化和减少对单一第三国供应商依赖所面临的实际和政治制约因素，包括当地民众的反对以及加剧贸易紧张局势的风险。Le Mouel和Poitiers（2023）认为，仅靠国内努力不足以解决欧盟的供应链脆弱性问题。Rietveld等人（2022）强调需要风险管理工具，例如战略储备和加强公私合作，以增强供应链的韧性。然而，这些研究大多侧重于描述，缺乏关于具体政策工具有效性的实证证据。
除了欧盟层面的政策外，一些欧盟国家也有国家层面的CRM倡议，导致伙伴国家之间存在严重的重叠、工作重复、欧洲内部竞争以及与第三国谈判能力下降。
在此背景下，本政策简报旨在解答两个主要问题：欧盟CRM战略的成效如何？以及如何改进？首先，我们重点阐述欧盟CRM政策面临的主要挑战，并评估该政策的内部和外部影响。然后，我们将欧盟的做法与日本和美国的做法进行比较，最后提出政策建议。
2、CRM管理政策面临的主要挑战
2.1 快速增长的需求
全球对关键原材料的需求预计将大幅增长，部分原因是清洁能源技术的部署。国际能源署 (IEA) 通过三种情景，阐述了未来清洁能源技术需求面临的关键原材料 (CRM) 需求压力，这些情景取决于气候政策的变化：当前政策情景 (STEPS；图 2)、已公布减排承诺情景 (APS)（假设各国政府履行所有承诺）以及 2050 年净零排放 (NZE) 情景。
图 2 的上半部分展示了在各种情景下，六种关键原材料相对于 2024 年水平的全球需求增长预测。锂的需求增长尤为突出，预计到 2050 年将增长 470% 至 800%。石墨和镍的需求也将大幅增长，但不同情景下的增幅有所不同，预计到 2050 年的需求增长幅度在 130% 至 250% 之间。图 2 的下半部分展示了同期清洁技术占总需求的年度份额预计如何增长，从 2024 年的平均 20% 至 60% 增长到 2050 年的 35% 至 93%，具体数值取决于矿物种类和情景。这凸显了保障这些矿物供应链的必要性。表 1 列出了图 2 中关键原材料的主要特征。
图2：IEA 三种情景下的 CRM 需求预测
资料来源：布鲁盖尔研究所，基于国际能源署（IEA，2025）数据。注：有关IEA情景的描述，请参见第2.1节。
表1：选定CRM：市场规模、主要用途、供应风险和替代性
资料来源：布鲁盖尔研究所。注：DRC （ 刚果民主共和国）；LFP （磷酸铁锂）。
2.2 高度集中的供应
少数国家主导着标准金属资源的开采和加工，造成了显著的供应链风险（图3 ）。一些欧盟国家在加工和回收的标准金属资源出口中扮演着相对较大的角色。刚果民主共和国（DRC）、智利、澳大利亚和印度尼西亚分别主导着钴、铜、锂和镍的原料及加工品出口，而中国则在石墨、钴和稀土元素的开采和加工中占据较大份额。
图3：2024年按生产阶段划分的主要CRM出口商
数据来源：布鲁盖尔研究所，基于CEPII BACI和Georgitzikis等人（2023）的研究。注：气泡大小与2024年该矿物的总出口值成正比。由于欧盟未对回收稀土出口分配产品代码，因此无法估算欧盟稀土在回收阶段的出口份额。计算中已剔除欧盟内部贸易。虽然某些镍中间体可能含有少量钴和铜成分，但我们仅将其归入镍类别。
图 4：2024 年欧盟从欧盟以外供应商进口的 CRM 价值
资料来源：布鲁盖尔研究所，基于CEPII BACI和Georgitzikis等人（2023）的研究。注：计算中已剔除欧盟内部贸易。参见图3的注释。尽管欧盟在2026年4月23日对俄罗斯实施制裁后禁止进口俄罗斯产钴，但并未全面禁止进口俄罗斯产镍。参见路透社，《伦敦金属交易所发布关于欧盟俄罗斯产铜、钴进口担保的通知》，2026年6月17日， https://www.reuters.com/business/lme-issues-notice-warranting-russian-origin-copper-cobalt-eu-2026-06-17/。
图 4 显示了欧盟进口标准金属的主要欧盟以外来源。欧盟进口的未加工钴相对较少，因为大部分钴在进入欧盟之前都经过加工。欧盟严重依赖中国进口加工钴以及提取和加工的石墨、锂和稀土元素。欧盟大量进口铜；未加工铜主要从巴西、秘鲁和智利进口，而加工铜的主要来源是智利、刚果民主共和国和土耳其。俄罗斯仍然是欧盟最大的镍原料来源国，因为截至撰写本文时，欧盟尚未全面禁止进口俄罗斯产镍（Caprile 和 Cirlig，2025）。值得注意的是，欧盟内部贸易也占欧盟标准金属进口的很大一部分，尤其是再生标准金属。
供应链集中度的提高会增加供应链对少数供应商中断的脆弱性。然而，并非所有关键原材料都具有相同的经济或战略重要性。欧盟进口的数量和价值差异很大（图1）。例如，2024年，欧盟从欧盟以外进口的铜价值240亿欧元，镍70亿欧元，锂10亿欧元，这些原材料用于各种工业应用（表1）。相比之下，欧盟进口的稀土和锗价值仅约1亿欧元。然而，这些元素对于制造电气和电子元件以及磁性材料至关重要，例如用于清洁技术、半导体和光纤等领域。欧盟对稀土和锗等元素的供应主要依赖于中国，中国是主要的、近乎垄断的供应商（图1）。
然而，中国在标准金属矿产开采和加工领域的主导地位并不必然导致欧盟对中国进口的高度依赖（图4）。对于包括铜和镍在内的一些标准金属矿产资源，中国控制着全球大部分的生产和精炼产能（Teer，2026），但欧盟实际从中国进口的此类资源仍然相当有限。这部分原因在于欧盟致力于实现供应多元化，以及中国将其部分产能用于价值链的后续环节（Gormley等，2026）。然而，即使欧盟对中国加工的标准金属矿产资源的直接依赖程度似乎有限，中国仍然可能在中间产品（例如磁铁）的下游关键环节占据主导地位，这凸显了欧盟需要实现其加工各个环节供应链多元化的必要性。
欧盟自身的开采和加工能力仍然有限。欧盟在全球大多数标准金属的开采份额微乎其微，低于10%，而其加工份额则从锂的9.5%到石墨的49.4%不等。然而，欧盟在全球回收标准金属的出口中占据很大份额（图 5）。
图5：欧盟按 CRM 和生产阶段划分的 CRM 出口份额，2024 年
资料来源：布鲁盖尔研究所，基于CEPII BACI和Georgitzikis等人（2023）的研究。注：份额不包括欧盟内部贸易。
2.3 市场失灵
在客户关系管理市场中，有三种市场失灵尤为突出：道德风险、竞争压力和集体行动。道德风险是指企业由于预期政府会在供应短缺时进行干预，从而导致对供应链多元化投资不足。在CRM领域，这意味着企业不愿意为从中国以外的地区采购而支付额外费用。
竞争压力使得从价格更高的供应商采购对欧洲制造商而言处于劣势，尤其是在原材料成本占最终产品成本很大比例的行业。此外，由于大多数工业企业仅采购少量专用材料，因此也存在集体行动难题。即使企业愿意投资多元化经营，其有限的需求通常也不足以支撑新建采矿或加工设施。在这种情况下，政府可以通过需求整合或直接支持进行协调，从而帮助克服制约因素。
3、欧盟是否拥有足够的CRM战略？
3.1 欧盟现行政策
CRMA 为 2030 年设定了涵盖所有客户关系管理的四个基准：
（1）年度CRM消费量的至少10%应来自国内开采；
（2）国内加工的CRM应满足国内消费量的40%；
（3）回收利用应满足国内消费量的25%；
（4）在任何相关加工阶段，CRM 供应中来自单一第三国的比例不得超过 65%。
为了扩大初级和二级关键原材料的生产，多项措施强化了这一方针，特别是通过一项30亿欧元的“融资中心”来支持关键原材料管理署的战略项目、拟建的关键原材料中心、协调需求和投资的原材料机制以及一项库存试点计划。此外，一项由欧盟成员国资助的、具有共同欧洲利益的关键原材料重要项目（IPCEI）正在进行中，截至撰写本文时，已有13个欧盟成员国参与。
欧盟对CRM相关项目的融资主要依赖于多种现有工具，且金额相对较低（ECA，2026）。 为补充欧盟资金，国家援助更新计划允许支持关键原材料的提取、加工和回收。欧盟委员会还鼓励开展符合反垄断规则的联合采购和储备关键原材料的举措。
一些欧盟国家也采用了CRM战略。法国追求战略性工业自主，北欧国家利用其丰富的国内资源禀赋和采矿能力，而德国则依靠其强大的工业基础，通过与资源丰富的国家签订长期合同、投资和建立伙伴关系，专注于进口多元化。
3.2 CRMA战略项目的作用
为了实现《竞争、市场和市场法案》的目标，除了努力实现贸易多元化外，该法案的主要特点是指定欧盟内外的战略项目。这些项目可享受简化的审批程序、一站式行政支持和便捷的融资渠道。然而，与战略项目标签相关的实际益处相对有限。
首批获批项目共60个，其中47个位于欧盟境内（图6）。对于欧盟以外的项目，该标签主要为项目发起人带来声誉优势，因为该标签与获得融资之间并无正式的法律联系。然而，欧洲投资银行（EIB）或其他融资机构在评估过程中可能会考虑该标签。这些国际项目专注于开采和/或加工活动，涵盖多种矿物，其中最主要的是石墨、镍和钴。图6按矿物和生产阶段细分了项目，体现了欧盟的优先事项。锂、镍、铜、钴和石墨的项目数量最多，稀土元素紧随其后。 大多数项目集中在开采、加工或开采与加工一体化阶段，而这些阶段正是欧盟产能最低的阶段。回收利用也占据了相当大的份额，尤其对于大多数关键矿物而言。
图6：CRMA 战略项目概览
数据来源：布鲁盖尔研究所，基于欧盟委员会数据。注：左侧面板中的方框大小与涵盖该矿产的项目数量成正比。涵盖多种矿产的项目将在每个相关类别中计数；例如，一个同时涉及锂和镍的项目将分别记录在两种矿产类别下。
为了评估欧盟国内战略的有效性，我们考察战略项目的分配是否与预期需求增长和当前供应脆弱性（以欧盟对中国的依赖程度来衡量）相符。我们首先将每种材料的项目数量作为初始指标，然后将其与预期需求覆盖率和所获补贴分析相结合，以考虑不同规模项目的影响。
图7（左图）显示，除石墨外，预计需求增长与分配给每种矿物的项目数量之间存在正相关关系。这表明欧盟倾向于优先发展预计需求增长显著的矿物。相比之下，对中国的进口依赖程度与项目分配之间没有明显的系统性关系，也没有强有力的证据表明更高的依赖程度会转化为更多的战略项目（图7，右图）。当分别考虑开采、加工和回收这三个生产阶段以及将战略项目涵盖的材料与图1中突出显示的进口依赖程度进行比较时，结论仍然相同。项目并未涵盖镁、锗、铋、重晶石和钒的依赖程度，但大量项目涵盖了石墨、钴和稀土。
图7：战略项目分配与需求和依赖关系的匹配
资料来源：布鲁盖尔研究所，数据基于欧盟委员会和CEPII BACI。注：对于稀土元素，预测需求（左图）基于欧盟对钕和镝（分别是最重要的轻稀土和重稀土）的平均预测需求增长。
接下来，我们通过构建2030年欧盟需求占比的预测产量，分析战略项目对CRMA目标的潜在贡献。这项工作基于若干假设。首先，预测产量数据由项目发起人提供，但并未经过独立核实，也并非所有项目都系统地报告了这些数据，导致许多情况下存在数据缺失。其次，针对多种矿产的项目给跨矿产分配带来了挑战。关于产品纯度和最终形态的信息有限，进一步限制了可比性。此外，项目开发商显然有动机夸大预期产量以确保其战略项目地位。
然而，我们的初步估算表明，平均而言，战略项目可以使欧盟在低需求情景下实现五种关键原材料（CRM）的提取和加工方面的CRMA目标，但可能不足以实现回收目标（图8）。应谨慎解读这些结果；如上所述，表面上与CRMA目标一致并不能可靠地表明欧盟将实现其2030年目标。
图8：战略项目可能覆盖的 2030 年预测需求份额
资料来源：布鲁盖尔研究所，基于欧盟委员会数据。注：需求增长情景由欧盟委员会联合研究中心计算并定义，高需求情景为 “技术快速部署，市场份额和材料密集度相结合，导致材料需求快速增长” ；低需求情景为 “技术部署缓慢，市场份额和材料密集度相结合，导致材料需求适度增长甚至下降” （Carrara et al ，2023）。这些估算基于项目层面的自报生产数据，并未考虑欧盟当前的生产水平。
第三，为了补充分析，我们考察了战略项目所获财政支持的程度。在60个战略项目中，我们追踪到至少21个项目获得了公共补贴，总额约为12.6亿欧元。其中5.76亿欧元来自欧盟机制，4.61亿欧元为国家援助，2.18亿欧元来自国际金融机构。
2024年7月，欧盟与欧洲复兴开发银行签署了一项关于设立新机制的协议，旨在为关键和战略性原材料的勘探提供股权投资，目标是筹集约1亿欧元。然而，第三国项目数量有限，且缺乏对这类项目的大量公共财政支持，这表明欧盟的战略存在重大缺陷。鉴于在国内扩大加工能力面临政治、环境和经济方面的限制，促进对第三国加工项目的投资对于实现有意义的多元化至关重要。资金规模有限，且依赖于一系列目标和规则各异的现有工具，而非专门的关键和战略性原材料机制，这令人怀疑《关键和战略性原材料管理法案》的目标是否缺乏可信实施所需的资金支持和连贯性。
其他风险可能会进一步削弱这些项目，尤其是与社会接受度和治理相关的风险。当地民众的反对已经成为制约因素。2024年7月，塞尔维亚爆发了大规模抗议活动，抗议者担心力拓集团牵头的欧盟CRMA战略项目——贾达尔锂矿项目——会造成环境破坏、土地利用和水污染。其他一些项目也面临着地方层面的挑战，包括环境风险和对当地社区的不利社会影响，这些都可能阻碍项目的实施（BHRC，2025）。
3.3 CRM战略合作伙伴关系和自由贸易协定
欧盟对外CRM政策主要依靠设有专门CRM的自由贸易协定和战略伙伴关系。
自2010年代初以来，欧盟一直致力于通过双边贸易协定确保获得关键原材料（CRM）的准入。早期的自由贸易协定包含有关原材料出口限制的条款，以及对伙伴国使用出口限制（包括出口税、配额和垄断措施的限制）制定约束性规则的条款。近期签署的自由贸易协定则更具雄心，包括禁止出口限制和双重定价、对国有采矿企业和可持续采矿合作制定规则、规定许可和监管的透明度义务以及限制国家对价格的干预。
此外，欧盟于2021年开始建立关键矿产资源战略伙伴关系。到2025年，欧盟已与15个国家建立了伙伴关系（图9）。这些伙伴关系旨在确保整个价值链的供应，包括投资、加工和回收。然而，这种方法并非没有风险，并因基于资源开采模式而受到批评。例如，欧盟与卢旺达的战略伙伴关系就因缺乏足够的保障措施而受到强烈批评，这些措施旨在防止矿产收益被用于支持卢旺达军队在刚果东部进行的军事活动 。
图9：欧盟战略原材料伙伴关系
资料来源：布鲁盖尔研究所，基于欧盟委员会战略伙伴关系信息。
为了评估欧盟CRM对外政策的有效性（图10），我们通过实证研究估算了欧盟战略伙伴关系和双边协议对欧盟CRM出口的影响。我们还评估了来自日本和美国的竞争如何影响关键资源的获取（有关日本和美国CRM战略的更多细节，请参见第4节）。
我们的分析首先表明，CRM伙伴关系似乎对欧盟的CRM出口没有显著影响，部分原因是这些伙伴关系主要以声明为主，缺乏约束性承诺。 相比之下，包含CRM条款的欧盟自由贸易协定与欧盟CRM出口显著相关。与这些自由贸易协定伙伴国签订的协定生效后，其CRM出口平均增长了62.4个百分点。
其次，欧盟似乎并未面临来自日本或美国各自战略伙伴关系的竞争。然而，当伙伴国同时与欧盟和日本签署包含CRM条款的自由贸易协定时，就会出现重叠，这表明对同一地域集中的原材料的竞争正在加剧。智利的情况尤其如此。最后，就美国而言，未观察到类似的竞争效应。一种可能的解释是，美国的CRM外交起步较晚，相关伙伴关系仅在2023年才开始建立，这意味着其影响可能尚未显现（见第四节）。
图10：欧盟 CRM 政策对欧盟 CRM 出口的影响估算
资料来源：布鲁盖尔研究所。注：该图显示了由其中一个解释变量的变化引起的双边CRM对欧盟出口的变化。例如，在CRM条款自由贸易协定生效后，与已签署CRM条款自由贸易协定的伙伴国的CRM出口平均增长了62.4个百分点；而与欧盟和日本均签署了CRM条款自由贸易协定的伙伴国的CRM出口则下降了23.4个百分点。其他变量对双边CRM出口没有显著影响。垂直实线代表95%置信区间。
4、CRM政策的比较方法
随着CRM的重要性只会越来越高，包括日本和美国在内的其他主要经济体也已实施相关政策来保障其供应链安全。
4.1 日本
日本的稀土资源管理政策与欧盟的稀土资源管理政策具有可比性。在2010-2011年中国实施稀土出口限制后，日本通过国际合作、战略储备、海外渠道以及对稀土回收和替代的支持，显著加强了其资源安全战略。
日本国内政策框架主要由经济产业省（METI）指导，特别是通过《稀有金属稳定供应战略》（2020年）及其后根据《经济安全促进法》（ESPA）（2022年）进行的更新。根据其法定职责，日本金属与能源安全机构（JOGMEC）作为公共机构，负责实施该战略的关键要素，包括战略性关键矿产储备的管理、海外资源项目的股权参与以及为从事上游投资的日本企业提供风险资本和担保。
日本还在CRM价值链中投入了大量公共资金，以降低对集中供应商（尤其是中国供应商）的依赖。截至2024年12月，日本已拨款2.183万亿日元，并通过日本开发银行提供两阶段贷款，其中超过50亿日元的贷款需与私人金融机构共同融资（Kim，2025）。
日本在与众多国家建立矿产伙伴关系以及参与多边倡议方面也尤为积极，例如印太经济繁荣框架（一项由美国主导、旨在促进贸易、供应链和清洁能源领域合作的倡议）和四方关键矿产倡议（一项由澳大利亚、印度、日本和美国参与的、致力于保障关键矿产供应链安全的伙伴关系）。这些资源伙伴关系和合作框架通常得到日本地质资源研究所（JOGMEC）等公共机构的支持。与此同时，日本还建立了更广泛的经济伙伴关系，包括投资保护和矿业合作条款。 2007年，日本与智利签署了首个与关键矿产资源相关的伙伴关系协议。
4.2 美国
自2010年代末以来，美国也显著加强了其关键矿产资源管理政策，尤其是在2017年通过一项关于供应链安全的行政命令确定关键矿产及其后续更新之后。一些重要法律，特别是《两党基础设施法》（2021年）和《2022年通货膨胀削减法案》（IRA），为国内的开采、加工和回收能力提供了大量财政支持，尤其是在电池材料和清洁能源技术领域。然而，由唐纳德·特朗普第二任总统于2025年7月4日签署的《大而美法案》（One Big Beautiful Bill Act）大幅削减了IRA中与关键矿产相关的条款。
与此同时，美国国内政策强调通过补贴、税收抵免和拨款来激励私人投资，从而实现供应链的回流（NEC/NSC，2024）。
为支持国内外关键矿产项目，公共融资规模不断扩大。自2022年以来，联邦政府已批准或正在考虑向矿产开采和加工项目提供超过192亿美元的支持，这些支持涉及国防部、能源部、进出口银行、国际发展金融公司和美国贸易发展署等机构（Barrios，2025）。特朗普政府通过支持直接股权投资和扩大国际发展金融公司的使用规模，强化了这一做法。自2026年初以来，特朗普政府已宣布向关键矿产项目提供超过300亿美元的意向书、投资、贷款和其他形式的支持。此外，特朗普政府还在通过一项名为“金库项目”（Project Vault）的120亿美元公私合作计划，加大力度建设战略储备（Hendrix，2026）。然而，这些干预措施的规模和分散性引发了人们对项目优先顺序、长期竞争力和财务可持续性的担忧。
近年来，美国也加快了其关键矿产资源管理外交步伐。美国优先发展与盟国和资源丰富国家的战略伙伴关系，以实现供应链多元化，降低对主导供应商的依赖。2022年启动的“矿产安全伙伴关系”（MSP）旨在协调对关键矿产项目的投资。2023年，美国和日本签署了《关键矿产协定》，其中包括联合合作和为特定项目提供资金，这些项目涉及澳大利亚等第三国。目前，美国的关键矿产框架已覆盖20多个国家。
美国也日益将关键矿产条款纳入更广泛的贸易和经济框架。虽然早期的一些自由贸易协定和定向安排使伙伴国能够根据《投资关系法》的采购要求获得关键矿产投入的优惠准入，但美国近期的安排已逐渐超越基于关税或税收抵免的激励措施，转向在关键矿产供应链方面开展更明确的合作。这包括投资协调以及采矿、提炼和加工能力的联合开发，例如与日本和澳大利亚达成的协议以及与欧盟正在进行的磋商。鉴于关键矿产生产的地域高度集中，欧盟在确保供应方面可能会面临来自这些国家的日益激烈的竞争。
因此，这些经济体正利用各种基础要素与欧盟争夺投入：为国内外具体项目提供财政和行政支持，与供应国开展针对共同资源管理的外交活动，采取诸如储备和联合采购等风险缓解措施，以及努力推进回收和替代。评估美国和日本战略的有效性并非易事，部分原因是数据有限。然而，日本数十年来为降低对中国控制的风险所做的努力和投资，为投资者提供了极大的稳定性，可以为欧盟提供借鉴。另一方面，美国则以其务实的态度，专注于为第三国的具体项目提供大量财政支持，而成为典范。
4.3 多边合作
一些发达经济体——主要的关键原材料（CRM）买家——正通过多边倡议推行与CRM相关的友好回流战略。由欧盟和美国共同主持的MSP论坛于2024年成立，汇聚了MSP参与者以及15个CRM生产国和消费国，旨在正式制定和促进协调一致的政策，同时支持具体项目（Vivoda等人，2025）。据美国国务院称，该框架下已宣布了32个项目。MSP论坛还扩展了由欧盟委员会牵头的关键原材料俱乐部（CRM Club）的概念。2026年2月，美国政府宣布成立资源地缘战略参与论坛（FORGE），作为MSP 25的后续机构。
此外，七国集团于 2025 年启动了关键矿产行动计划，并于 2026 年 2 月举行了由 40 多个国家和欧盟委员会参与的关键矿产部长级会议。
2026年4月，欧盟和美国签署了一份关于关键矿产战略伙伴关系的谅解备忘录，并达成了《欧盟-美国关键矿产行动计划》，该计划将探索新的贸易工具，例如边境调整价格下限、基于标准的市场、价格差距补贴和承购协议。 2026年6月，欧盟各国同意欧盟委员会可以代表欧盟加入由美国主导的“硅谷和平联盟”（Pax Silica）倡议，该倡议旨在为人工智能、半导体技术和关键矿产构建“值得信赖的盟友”供应链。
新的发展趋势是，主要消费国对价格稳定机制和优惠贸易安排的兴趣日益浓厚。在此背景下，美国提出了关键矿产最低价格或价格下限机制的提案，旨在支持对多元化供应链的投资。虽然最低价格机制有助于促进来源多元化，尤其是在发展中国家进行加工，但也可能带来重大风险，特别是可能加剧与非参与国的贸易紧张局势（Gormley et al，2026）。矿产价格上涨也可能降低欧盟下游制造商的竞争力，并形成有利于美国投资的封闭市场。总体而言，多边关键矿产资源管理外交正在兴起，但仍然分散，各项举措相互重叠，侧重于支持个别项目和降低供应链风险。
5、政策建议
根据我们的研究结果和其他经济体采取的政策，我们向欧盟政策提出了三项主要建议。
5.1 调整和扩大客户关系管理投资以应对供应风险
在供应集中的情况下，应对日益增长的客户关系管理需求的一大挑战在于如何选择和资助欧盟内外的战略项目。我们仅找到部分证据表明欧盟为CRM项目提供了12.55亿欧元的资金，远低于美国和日本的投资额。欧盟资金来自各种现有机制，这些机制的规则和目标各不相同，且仅能覆盖部分项目。鉴于挑战的规模，这种支持水平可能远远不够。资金不足的问题在外部项目上尤为突出，特别是与日本和美国的投入相比。
为进一步促进获得财政支持，欧盟应设立一个具有强大实力的专门CRM投资机制，而非依赖于重新包装的现有工具。支持CRM战略项目的30亿欧元（担保和贷款）融资中心（见3.1节）是第一步，但其规模是否足以应对挑战仍有待验证。应引入保障措施，避免过度补贴，并防止挤出私人资本。
其次，借鉴日本（JOGMEC）和美国（发展金融公司）的模式，欧盟应扩大公共股权参与和国家担保在高风险采矿和加工投资中的应用。鉴于欧盟及其成员国的资源有限，优先解决瓶颈问题至关重要。
第三，为确保战略项目能够满足欧盟相当一部分需求，应引入对每个战略项目预计产量和时间表的可靠核查机制。目前的公告往往基于乐观的假设，且对未来产量缺乏独立的验证（见3.2节）。例如，欧洲及其伙伴国家的多个锂和稀土项目已公布了与政策目标相符的生产时间表，但这些预测通常基于尚未经过独立验证的可行性研究阶段的估算。
第四，目前的战略项目分配未能系统性地解决欧盟最严峻的供应脆弱性问题。虽然项目数量和预计产出大致反映了预计的需求增长，但它们与对中国的进口依赖度之间并无系统性的关联。
更具针对性的方法应着重识别那些产量低但风险高的关键原材料，因为中国对这些原材料的集中持有构成了最大的经济安全威胁。应直接支持能够供应这些原材料的第三国的开采和加工项目。供应侧政策工具尤为重要，类似于美国采取的做法，既包括在国内通过支持矿业扩张，也在国际上通过美国国际开发金融公司（DFC）的项目融资。
最后，更具雄心的回收目标和进一步的扶持措施，例如旨在提高最终产品可回收性的产品设计规范，既可以增加二次供应，又能促进欧盟内部回收项目的发展。这可以通过即将出台的《循环经济法案》第30号 以及《电池法规》（(EU) 2023/1542号法规）的实施来实现。然而，仅靠回收不太可能满足电池等战略领域快速增长的需求，因此，回收将作为对原生供应和外部采购策略的补充，而非替代。
5.2 通过自由贸易协定和合作伙伴关系加强客户关系管理治理
包含清洁能源监管条款的自由贸易协定是欧盟减少对单一供应商依赖的最有效外部工具（第3.3节）。与CRM相关的条款包括对双重定价、出口限制以及矿业国有企业治理的承诺。因此，欧盟应尽可能将战略伙伴关系转化为具有约束力的承诺，或将CRM合作纳入自由贸易协定框架，从而超越目前主要以宣言形式为主的模式。此外，还可以通过清洁贸易与投资伙伴关系（CTIP）来开展CRM合作，例如南非的做法。此类涵盖自由贸易协定和CRM伙伴关系的框架还应包括融资机制、承购协议以及人权和环境保障措施，尤其是在治理能力较弱的国家。促进联合采购和需求整合有助于克服小型买家之间的集体行动困境，而由公共担保支持的承购协议可以激励企业参与，并支持欧盟以外新项目的开发。
其中一些措施已在成员国层面得到验证。然而，国家层面和欧盟层面做法的日益重叠可能导致工作重复、争夺相同资源以及削弱欧盟与供应国之间的集体谈判能力。因此，需要在供应链管理外交方面加强协调，以增强供应安全并提升在全球市场的影响力。
5.3 谨慎参与多边合作
美国已提议对关键矿产实行最低价格机制（第4节）。虽然此类最低价格可能有助于支持非中国地区的生产，但也存在重大风险，包括潜在的贸易扭曲以及可能与欧盟自由贸易协定承诺相抵触的措施。欧盟不应加入美国主导的价格下限联盟，而应采取更为谨慎和有针对性的方法，与资源丰富的供应国签订基于项目的双边承购协议。这些协议将有效地建立长期采购承诺，从而可能产生针对特定材料和供应关系的隐性价格稳定，而无需将欧盟锁定在具有不确定贸易后果的正式定价机制中。这种方法将保持灵活性，减少联盟范围内关税升级的影响，并将资源集中于少数高风险、低产量的关键矿产资源，这些资源的供应安全确实受到威胁。
或者，欧盟参与与生产国更广泛的诸边安排，应确保发展中伙伴的广泛参与，同时激励生产国通过国内加工将增值留在本国。这不仅是一个公平问题，更是确保长期合作的政治前提。
例如，印度尼西亚等国已经表明了它们倾向于在国内进行加工，例如在2020年限制镍矿出口，自2023年6月起限制铝土矿出口，以及限制铜精矿出口。因此，欧盟的方案应包含一个有条件的最低价格：承诺维持高于现货价格的稳定价格，但前提是允许生产国在国内进行加工，同时避免对下游加工产品实施出口限制。
这将鼓励各国，特别是发展中国家，进行国内加工，并减少对中国加工的依赖——例如，通过支持印尼的国内镍精炼能力。价格下限将发挥供应安全工具和发展融资工具的作用，改善伙伴国国内加工的经济效益。任何此类机制都应让生产国参与治理，并且其设计应服务于广泛的供应安全目标，而不是任何单一伙伴的利益。
（注释和附录略）